Danmark for bordenden: EU-formandskab 2025

EU-formandskab – hvad og hvorfor?

Under EU-formandskabet kommer Danmark for ottende gang siden vores tiltrædelse til at stå i spidsen for Rådet for Den Europæiske Union (Rådet), som sammen med Europa-Parlamentet udøver den lovgivende funktion i EU.

Rådet – også kaldet Ministerrådet – består af  ministre fra hver medlemsstat, alt efter hvilket politikområde der skal drøftes. F.eks. kan Rådet bestå af transportministre, landbrugsministre eller miljøministre, og Danmark kommer under sit formandskab til at lede alle Rådets sammensætninger – på nær Rådet for Udenrigsanliggender, som består af medlemsstaternes udenrigsministre. Dette råd ledes nemlig altid af EU’s udenrigschef, som i øjeblikket er estiske Kaja Kallas.

Danmarks overtagelse af formandskabet for Rådet sker som følge af EU-traktaten, som fastslår, at formandskabet varetages af medlemsstaterne på grundlag af en ordning med ligelig rotation. Af ordningen følger, at formandskabet hvert halve år roterer mellem medlemsstaterne, som i samarbejde med den tidligere og den efterfølgende formandsmedlemsstat planlægger rammerne og prioriteringerne for den kommende periode. Samarbejdet mellem de tre på hinanden følgende formandsmedlemsstater kaldes også for formandskabstrioen, og ordningen er en praktisk måde at sikre kontinuitet og glidende overgange mellem de forskellige medlemsstaters formandsskabsperioder.

Den nuværende formandskabstrio består af Polen, Danmark og Cypern .   

Formandskabets arbejde har sit centrum på Danmarks EU-repræsentation i Bruxelles, men vil også i stor grad udspringe fra Danmark i forbindelse med afholdelse af ceremonier, topmøder og forhandlinger. Over det kommende halve år vil tusindvis af politikere, embedsmænd og andre aktører derfor slå vejen forbi i København, Aarhus og andre danske byer i forbindelse med de mange møder. 

Det danske formandskabs hovedopgaver er at lede arbejdet i Rådet og dets arbejdsgrupper, sikre fremdriften i forhandlinger og forsøge at være en neutral mægler mellem medlemsstaterne i tilfælde af uenigheder. Samtidig skal formandskabet sikre et velfungerende samspil med Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentet, der som hhv. udøvende og lovgivende institution også spiller en afgørende rolle ved udviklingen af politikker og vedtagelse af lovgivning i Unionen. 

Som formand for Rådet kommer Danmark ikke til frit at kunne fastsætte dagsordner eller diktere beslutninger uden inddragelse af de øvrige medlemsstater. Men formandsskabsrollen giver alligevel Danmark mulighed for at have langt mere indflydelse på prioriteringerne og den politiske retning, end når danske ministre blot indtager deres sædvanlige roller som medlemmer af Rådet.

National sikkerhed som grænse for EU-retten

Hvad vil Danmark så prioritere det kommende halve år?

Efter indledningen af Ruslands angrebskrig i Ukraine befinder Europa sig i en ny geopolitisk virkelighed, som har givet anledning til den største militære oprustning i nyere tid. Prioriteterne for det danske formandskab kredser derfor ikke overraskende først og fremmest om sikkerhed – herunder især om oprustning og opbyggelse af de nationale forsvar på tværs af EU’s landegrænser.

Det danske forsvarsforbehold blev afskaffet i 2022, og Danmark indgår derfor nu fuldt ud i det europæiske samarbejde om sikkerhed og forsvar. Det danske formandskab kan derfor uden hindringer kaste sig helhjertet over arbejdet med at styrke, koordinere og udvikle samarbejdet.

EU befinder sig som følge af de geopolitiske omstændigheder i et dilemma, fordi behovet for hurtig oprustning udfordres af de EU-retlige rammer, som normalt gælder, når der skal indkøbes og produceres forsvarsmateriale. De mange krav og processer, som følger af EU-retten – f.eks. udbudsretten, statsstøtteretten og miljøretten – kan være tidskrævende at overholde og kan blive en udfordring for medlemsstaterne at iagttage, hvis oprustningen skal ske i tide.

Situationen har aktualiseret medlemsstaternes behov for at anvende artikel 346 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som indeholder en generel undtagelse, der giver medlemsstaterne mulighed for – under strenge betingelser – at fravige al anden EU-ret ud fra hensynet til væsentlige sikkerhedsinteresser.

Bestemmelsen giver mulighed for vedtagelse af nationale foranstaltninger til beskyttelse af medlemsstatens sikkerhedsinteresser uden overholdelse af EU-rettens regler, når følgende kumulative betingelser er opfyldt:

1. Der skal være tale om en foranstaltning begrundet i hensynet til væsentlige sikkerhedsinteresser,
2. Foranstaltningen skal vedrøre fabrikation eller handel med våben, ammunition eller krigsmateriel,
3. Det skal være nødvendigt at fravige traktatens regler, således at mindre indgribende foranstaltninger ikke kunne være anvendt (proportionalitet), og
4. foranstaltningen må ikke forringe konkurrencevilkårene for civile varer på det indre marked.

Bestemmelsen har traditionelt været anvendt i situationer, hvor en ordregiver har haft behov for at fravige udbudsreglerne, men bestemmelsen er ikke begrænset hertil. EU-Domstolens praksis om bestemmelsen er indtil videre sparsom, og der opstår utvivlsomt mange og komplekse spørgsmål om bestemmelsens rækkevidde og anvendelse i praksis i den kommende tid.

Særligt den afvejning, som bestemmelsen lægger op til, mellem på den ene side hensynet til f.eks. miljø, ligebehandling eller konkurrence og på den anden side hensynet til de nationale sikkerhedsinteresser, giver anledning til grundige overvejelser i den praktiske virkelighed. For hvornår er de nationale sikkerhedsinteresser så væsentlige, og de konkrete foranstaltninger så tilpas proportionale, at en medlemsstat er berettiget til at tilsidesætte EU-retten? Hvordan foretages den korrekte grænsedragning mellem nationale sikkerhedshensyn og EU-rettens grundprincipper? Og hvordan vurderes de konkrete hensyn til klokkefrøens eller troldflagermusens ynglemuligheder over for behovet for anlæggelsen af ny stor ammunitionsfabrik i Nordjylland?

Netop disse spændinger står utvivlsomt øverst på listen hos store dele af de europæiske embedsapparater i disse dage og måneder. Det er komplekse udfordringer, som kræver komplekse løsninger, og håndteringen heraf vil med al sandsynlighed få betydning for den juridiske praktiker, som har EU-retten inde på livet.

Et tydeligt eksempel på, at EU-retten befinder sig i et krydspres af komplekse udfordringer i lyset af den geopolitiske situation, er det kommunikationspapir om ”Defence Readiness Omnibus”, som Kommissionen for nylig har offentliggjort. Her fremhæver Kommissionen, at den nuværende EU-regulering er udviklet i fredstid og ikke til fulde er tilpasset behovet for at opskalere EU-medlemsstaternes forsvar og de nødvendige investeringer i den forbindelse. I papiret fremlægger Kommissionen bl.a. sin fortolkning af allerede eksisterende undtagelses- og fravigelsesmuligheder, der beror på sikkerhedshensyn, for at sikre, at medlemsstaterne udnytter dem. Det illustrerer tydeligt, at der rundt om i medlemsstaterne er opstået og fortsat opstår mange nye behov for at finde vej i EU-retten i en ny geopolitisk virkelighed.

Det danske formandskab vil oplagt fortsætte med at forsøge at finde og udvikle balancegangen mellem militær sikkerhed – som et nu helt uomgængeligt hensyn – og alle de andre hensyn, som EU-reguleringen i øvrigt varetager. Den udvikling kan formentligt gå væsentligt hurtigere, end de fleste kunne forestille sig for blot få år siden.

Økonomisk sikkerhed – konkurrencedygtighed og grøn omstilling

Ud over den militære sikkerhed fremhæver det danske formandskab også økonomisk sikkerhed og konkurrencedygtighed som en vigtig prioritet.

Her spiller de EU-retlige regler om markedsregulering, effektiv konkurrence og statsstøtte selvsagt en afgørende rolle.

De klassiske EU-retlige frihandelsprincipper gentænkes i disse år, og der indføres en række nye tiltag – f.eks. i EU’s handelspolitik, udbudsret og statsstøtteret – som skal medvirke til at beskytte EU’s økonomiske sikkerhed i fremtiden. Dette er også en prioritet for Danmark under formandskabet. Men det offentliggjorte program for det danske formandskab lægger også op til, at økonomiske hensyn skal gå hånd i hånd med hensynet til bæredygtighed og grøn omstilling. Netop den balance vil formentlig blive helt central i de kommende år. 

De seneste års udvikling og kriser – covid, energi, sikkerhed – og nye politiske toner fra bl.a. USA har skabt en bekymring for, at det internationale samfunds opmærksomhed i hvert fald midlertidigt er blevet flyttet væk fra klimaet og den grønne omstilling. Når der er ild i taget, er det de færreste, der bekymrer sig om vandskaden i kælderen. Når den grønne omstilling alligevel indtager en vigtig rolle i det danske formandskabs prioriteter, skal det formentlig ses som udtryk for et ønske om at fastholde fokus også på det grønne og dermed at opnå en balance mellem de hastende nye økonomiske prioriteter og den grønne omstilling. 

På samme måde som på sikkerhedsområdet kræver omstændighederne og den politiske virkelighed altså, at den danske jurist, der arbejder med EU-regler om økonomisk regulering og klima, er opmærksom på, at EU-lovgiver i disse år arbejder med at gentænke både balancen mellem de klassiske frihandelsdyder og økonomisk sikkerhed og balancen mellem økonomisk regulering og miljø- og klimaregulering. Dette kursskifte (nogle kalder det endda et paradigmeskifte i EU-retten) vil helt konkret sætte sig i den måde, man fortolker EU-retten og dens centrale grundsætninger, som f.eks. proportionalitetsgrundsætningen. Også eksempelvis statsstøttereglerne påvirkes, hvor nyere EU-retningslinjer har givet langt større mulighed for at få godkendt statsstøtte til formål, som havde været utænkelige for 5 år siden, og inden for rammer, der bryder med de sædvanlige logikker. Det gælder f.eks. den såkaldte ”matching støtte”, hvor statsstøtte efter omstændighederne kan tillades ud fra en sammenligning med støtte, der ydes til virksomheder uden for EU.

Balancen mellem konkurrenceevne og bæredygtighed skal også findes i andre sammenhænge. Således offentliggjorde Europa-Kommissionen f.eks. tidligere på året en såkaldt omnibus-pakke, som lægger op til at lempe byrderne for virksomheder på en række områder relateret til ESG-rapportering, i forbindelse med implementeringen af bl.a. CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive) og CSDDD (Corporate Sustanability Due Diligence Directive). Formålet med lovpakken er at forenkle reglerne for bæredygtighedsrapportering ved bl.a. at hæve tærskelværdierne for forpligtelserne efter direktivet og udskyde fristen for implementering for visse rapporteringskrav.

Perspektiver efter formandskabet

Med det danske EU-formandskab følger ikke blot en symbolsk rolle som vært for møder og forhandlinger – men også en reel mulighed for at sætte retningen for centrale retlige og politiske dagsordener i EU. Som gennemgangen viser, bevæger formandskabets prioriteringer sig i spændingsfelter, hvor juridiske regler møder politiske realiteter: mellem nationale sikkerhedsinteresser og EU’s retsprincipper, og mellem ønsket om effektiv konkurrence og nødvendigheden af en bæredygtig grøn omstilling.

For danske jurister, der beskæftiger sig med EU-regler, er det derfor nødvendigt at følge særligt med i disse større udviklingslinjer, fordi de konkret og umiddelbart kan påvirke fortolkningen og anvendelsen af f.eks. udbudsregler, statsstøtteregler, miljøregler m.v